Autor: Peter Dörsam

Wenn die Gelder der öffentlichen Hand knapp werden, stehen häufig private Investitionsmittel zur Diskussion. Oft wird der Anschein erweckt, dass durch Sonderfinanzierungen (z.B. Leasing oder Konzessionsmodelle) die Beschränkung knapper Kassen aufgehoben werden könne. Diese Abhandlung untersucht verschiedene Versionen der Sonder–finanzierung auf ihre prinzipielle Vorteilhaftigkeit für die betroffene Gebietskörperschaft. In einer ökonomischen Analyse der Anreizstrukturen wird aufgezeigt, wo in vielen Fällen die wahren Gründe für den Abschluss von Sonderfinanzierungen liegen. Die klaren theoretischen Ergebnisse werden mit empirischen Befunden verglichen. Besonders die Untersuchungen zahlreicher Rechnungshöfe werden dargestellt und kritisch hinterfragt. Auf die Methodik von Vergleichsrechnungen wird detailliert eingegangen. Somit bietet diese Abhandlung allen, die in Räten, Parlamenten, Verwaltungen oder der Wirtschaft mit Sonderfinanzierungen befasst sind, wertvolle Informationen. ---- 1 EINLEITUNG 1 2 SPEZIFIZIERUNG DES UNTERSUCHUNGSGEGENSTANDES 6 2.1 Sonderfinanzierungen als Spezialfall der Privatisierungs-Diskussion 6 2.2 Begriffliche Abgrenzungen 8 2.2.1 Öffentlicher Sektor 8 2.2.2 Sonderfinanzierungen 9 2.2.3 Leasing 10 2.3 Rechtliche und steuerliche Aspekte zur Abgrenzung der verschiedenen Sonderfinanzierungsformen 13 2.3.1 Rechtlicher Rahmen 13 2.3.1.1 Haushaltsmäßige Veranschlagung 13 2.3.1.2 Verschuldungsgrenzen 16 2.3.1.3 Genehmigungspflichten bei Kommunen 18 2.3.1.4 Wirtschaftlicher Eigentümer 20 2.3.1.5 Gewährung von Zuschüssen 24 2.3.2 Steuerliche Aspekte 25 2.3.2.1 Relevanz von Steuereffekten 25 2.3.2.2 Umsatzsteuer 26 2.3.2.3 Einkommen- und Körperschaftsteuer 28 2.3.2.4 Vermögen-, Erbschafts- und Schenkungsteuer 30 2.3.2.5 Gewerbeertrag- und Gewerbekapitalsteuer 32 2.3.2.6 Grunderwerb- und Grundsteuer 33 2.3.2.7 Relevante Änderungen des Steuerrechts 34 2.3.3 Fondsmodelle 36 2.4 Einteilung der untersuchten Sonderfinanzierungen 39 2.4.1 Mietkaufmodelle 39 2.4.2 Mobilienleasing 40 2.4.3 Immobilienleasing 41 2.4.3.1 Grundmodell 41 2.4.3.2 Bankenbeteiligungsmodell 43 2.4.3.3 Grundlegende Regelungen zur Erstellung öffentlicher Hochbauten 44 2.4.4 sale-and-lease-back 48 2.4.5 Konzessionsmodelle für Verkehrsinfrastruktur 50 3 THEORETISCHE ANALYSE 53 3.1 Überblick über die zu analysierenden Aspekte 53 3.2 Der Finanzierungsaspekt der Sonderfinanzierungen 55 3.2.1 Vergleich zwischen öffentlicher und privater Kreditaufnahme 55 3.2.2 Steuervorteile bei bestimmten Konstruktionen 61 3.2.2.1 Steuerstundungseffekte 61 3.2.2.2 Direkte Steuereffekte 65 3.2.3 Die Höhe der Steuervorteile 66 3.2.4 Diskussion der Bewertung der Ausfälle 71 3.2.4.1 Volle Berücksichtigung der Steuerausfälle versus Theorie des „anlagesuchenden Kapitals“ 71 3.2.4.2 These der impliziten Steuersenkung 74 3.2.5 Bewertung der angeführten Argumente 76 3.2.5.1 Risikoaspekte bei Steuersparmodellen 76 3.2.5.2 Steuersparanleihe 80 3.2.5.3 Zusammenfassende Wertung 83 3.2.6 Anreizwirkung der Steuereffekte 87 3.3 Die an die Sonderfinanzierungen gekoppelte private Leistungserbringung 91 3.3.1 Ausgangspunkt der Betrachtung 91 3.3.2 Vermutete Vorteile privater Leistungserbringung im Rahmen von Sonderfinanzierungen 92 3.3.2.1 Mengeneffekte 92 3.3.2.2 Paketangebote 95 3.3.2.3 Flexibilität 97 3.3.2.4 Risiko 98 3.3.3 Eigenbauten versus Erstellung der Bauleistungen im Rahmen des Immobilienleasing 99 3.3.3.1 Kartellproblematik 100 3.3.3.2 Einzel- oder Gesamtvergabe 102 3.3.3.3 Weitere Unterschiede zwischen Leasing und Eigenbau 105 3.3.3.4 Erhöhter Wettbewerb durch Leasingangebote 107 3.3.3.5 Fazit 108 3.3.4 Agency-Problematik 110 3.3.4.1 Grundlagen 110 3.3.4.2 Anreizverbesserungen durch die Sonderfinanzierungen 111 3.3.4.3 Das Eigentümerinteresse bei den Sonderfinanzierungen 113 3.3.4.4 Das Eigentümerinteresse im Lichte der realen Vertragsgestaltung beim Immobilienleasing 114 3.3.4.5 Das Eigentümerinteresse bei alternativen Vertragsgestaltungen 120 3.3.5 Immobilienerstellung durch Generalunternehmer ohne eine gleichzeitige private Finanzierung 122 3.3.6 Private Leistungserbringung beim Konzessionsmodell für Verkehrsinfrastruktur 123 3.4 Institutionenökonomische Analyse der Anreizstrukturen der Handlungsträger 124 3.4.1 Ausgangspunkt der Analyse 124 3.4.2 Die Interessenlagen der Akteure 128 3.4.2.1 Die Bürokraten 128 3.4.2.2 Die Politiker 129 3.4.3 Verringerung der ausgewiesenen Verschuldung 132 3.4.4 Zusätzlicher Handlungsspielraum 136 3.4.4.1 Zusätzliche Investitionen auf der Basis der ausgewiesenen Verschuldung 136 3.4.4.2 Interne Umgehung von Investitionsprioritäten 139 3.4.5 Veränderung der Investitionsquote 140 3.4.6 Modernere Ausstattung bei Klein-Mobilien 142 3.4.7 Auswirkungen auf die Anreizeffekte bei einer ausführlicheren Darstellung von Leasing-Investitionen im Haushalt 144 3.5 Zusammenfassende theoretische Bewertung 146 4 EMPIRISCHE ANALYSE 148 4.1 Zur Methodik von Vergleichsrechnungen 148 4.1.1 Finanzmathematische Differenzierung der Ansätze 148 4.1.1.1 Nominalwertvergleiche 148 4.1.1.2 Barwertmethode 150 4.1.1.2.1 Grundlagen 150 4.1.1.2.2 Der Kalkulationszinssatz 151 4.1.1.2.3 Vergleichszeitpunkt 156 4.1.1.3 Endwertvergleiche 157 4.1.1.3.1 Grundlage 157 4.1.1.3.2 Totaler Liquiditätsvergleich 159 4.1.2 Spezielle Parameter der Vergleichsrechnungen 163 4.1.2.1 Restwerte 163 4.1.2.2 Kaufpreis bzw. Erstellungskosten 166 4.1.2.3 Zusatzleistungen 169 4.1.2.4 Berücksichtigung von Steuerausfällen 171 4.1.2.5 Zusatzkosten beim Leasing 173 4.2 Empirische Befunde 176 4.2.1 Grundlage der Darstellungen 176 4.2.2 Klein-Mobilienleasing 177 4.2.2.1 Vergleichsrechnungen 177 4.2.2.2 Allgemeine Aspekte 181 4.2.3 Immobilienleasing 183 4.2.3.1 Rechnungshof Baden-Württemberg 183 4.2.3.1.1 Grundlagen 183 4.2.3.1.2 Methodik des Rechnungshofs Baden-Württemberg 184 4.2.3.1.3 Fehler in den Berechnungen des Rechnungshofs 185 4.2.3.1.4 Vergleichsrechnung 190 4.2.3.2 Rechnungshof Niedersachsen 194 4.2.3.3 Rechnungshof und Staatsminister Bayern 196 4.2.3.4 Rechnungshof Hessen 197 4.2.3.5 Rechnungshof Thüringen 199 4.2.3.6 Rechnungshof Rheinland-Pfalz 201 4.2.3.7 Sächsischer Rechnungshof 203 4.2.3.8 Weitere Ergebnisse 204 4.2.4 Konzessionsmodelle für Verkehrsinfrastruktur 206 4.3 Zusammenfassung der empirischen Befunde 209 5 SCHLUSSBETRACHTUNG 211 5.1 Zusammenfassung der Ergebnisse 211 5.2 Handlungsempfehlungen 214 5.3 Erweiterung der Betrachtung 217 ANHANGVERZEICHNIS 219 ANHANG 220 LITERATURVERZEICHNIS 233 INDEX 255