Der Flächennutzungsplan als kommunales Steuerungsinstrument in der Bundesrepublik Deutschland
Eine Analyse der Wirkungsmöglichkeiten und Grenzen
Kilian Wolf
Jede Gemeinde in der Bundesrepublik Deutschland hat das Recht alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, im Rahmen der Gesetze, in eigener Verantwortung zu regeln. Dieses kommunale Selbstverwaltungsrecht ist in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verankert und manifestiert sich insbesondere in bestimmten Hoheitsrechten. Die Planungshoheit stellt eines dieser Hoheitsrechte dar. Sie gewährt den Gemeinden die Kompetenz, eigenständige Planungen durchzuführen und ist damit ein Selbstgestaltungsrecht, sowie existenzielle Voraussetzung gemeindlicher Selbstverwaltung. Basis für die eigenständigen Planungen der Gemeinde ist der Flächennutzungsplan.
Dieser ist nach der Konstruktion des deutschen Baurechts ein zentrales kommunales Steuerungsinstrument. Im zweistufigen Aufbau der kommunalen Raumplanung ist er für die Gemeinde die Grundlage für die Entwicklung von Bebauungsplänen. Der Flächennutzungsplan stellt somit ein planungsbindendes Programm dar, das die konkrete Bauleitplanung vorbereitet und rahmensetzend bindet. Die Funktionsfähigkeit des Flächennutzungsplans als kommunales Steuerungsinstrument ist also von entscheidender Bedeutung. Nur wenn diese tatsächlich gegeben ist, kann von der Gemeinde die Planungshoheit und damit die kommunale Selbstverwaltung ausgestaltet werden.
Diese steuerungsrelevante Programmierungsfunktion unterliegt jedoch Grenzen. Die Gemeinde hat im Parallelverfahren die Möglichkeit, Bebauungsplanverfahren gleichzeitig mit der Neuaufstellung oder Änderung des Flächennutzungsplans durchzuführen. Die lenkende Wirkung der voraussehbaren Bedürfnisse der Gemeinde könnte dadurch hinter eine zerstückelte Beplanung der Gemeindefläche mittels Bebauungsplänen und einer faktischen Anpassung der Flächennutzungsplanung an diese zurücktreten.
Eine gesetzliche Regelung hinsichtlich eines Mindestzeitraums, nach welchem eine Überarbeitung beziehungsweise Ergänzung des Flächennutzungsplans zwingend vorgeschrieben ist, besteht aktuell nicht. In der bisherigen wissenschaftlichen Literatur herrscht jedoch seit längerer Zeit Einigkeit darüber, dass die Überarbeitung innerhalb eines langfristigen Planungszeitraums von zehn bis 15 Jahren sinnvoll ist.
Die Gemeinde muss sich dabei jedoch bei einer immer dynamischeren Gesellschaftsentwicklung mit der Problemstellung auseinandersetzen, dass eine Reihe von Faktoren auf die langfristigen Planungsziele einwirkt.
Die vorliegende Dissertation zeigt, dass ein hoher Anteil von Bebauungsplänen nicht aus dem Flächennutzungsplan abgeleitet wird, sondern vielmehr dieser an die Bebauungspläne angepasst wird. Der Flächennutzungsplan erfüllt also seine wichtige Steuerungsfunktion als planungsbindendes Programm, welches die konkrete Bauleitplanung vorbereitet und rahmensetzend bindet, nicht vollständig. Bei einer Geltungsdauer von 30 bis 35 Jahren ist die Programmierungsfunktion des Flächennutzungsplans dabei noch auf dem gleichen niedrigen Niveau wie schon zu Beginn der Geltungsdauer. Durch diese Erkenntnis ergeben sich für die Gemeinde völlig neue Wirtschaftlichkeitsüberlegungen in der Bauleit-planung.
